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建中元年（780）正月，杨炎建议德宗实行两税法，在奏议中，他说:“夫百役之费，一钱之敛，先度其数而赋予人，量出制入。户无主客，以见居为簿；人无中丁以贫富为差。不居处而行商者，在所州县税三十之一，度所取与居者均，使无侥利。居人之税，秋夏两入之。俗有不便者正之。其租、庸、杂徭悉省，而丁额不废。其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准，而均收之。夏税尽六月，税税尽十一月岁终以户赋增失进退长吏，而尚书度支总焉。”（《新唐书杨炎传》）杨炎的这个奏议反映了他的财政思想。
第一，量出为入原则的提出。传统的财政思想一直是量入为出。而杨炎却提出量出为入，那就是先计量国家每年所需要的经费，然后规定相应的科征收入。量入为出，这是儒家的经济思想，而在当时却能提出现代国家思想的“量出为入”的财政思想，这在世界财政思想史上是占有一席之地的。
第二，要求简化税制。杨炎将许多苛捐杂税统一加以征收，使税制简单化。在两税法前，唐代的租赋有租、庸、调、户税、地税、青苗钱等，名目繁多，杨炎抛弃数百年来的复杂旧税制，将税制简化，即使负担并不改轻，对人民省去交纳的纷扰也是一种进步。
第三，强调了负担能力。杨炎明确提出“人无丁中，以贫富为差”作为两税法实施的基本原则，可以看到他对税赋负担能力的认识，从劳动力的不同转到了财产额的不同上来，从按人头或按地亩的平等征课原则，到按劳动力的强弱而为差别征课是一种进步。而按劳动力的多少、强弱为征课原则到按财富多少征课，又是一种进步。以贫富为差的租税原则，在当时有着深刻的现实意义。
第四，租税改为货币交纳。魏晋以来，封建租税，从来以征收实物为主，杨炎倡议以实物税改以货币税定额，在财政制度上无疑是一个进步。建中元年（780）二月，德宗诏令全国推行两税法，并遣黜陡使分行全国天下贯彻实施。应该说，两税法是适应生产力发展的产物，无疑是有巨大的优越性。毫无疑问，按冬户资产、田亩征税，比之计丁征税更适合各户的经济承担能力，比较合理。由于将各种复杂税种，统一于按资产、田亩征收，不但统一了全国税收，而且简化了征税手续，比起过去旬输月送的频繁纳税来，既省事又便利于官府。加上，征税时间确定为夏秋两季。还可视实际情况灵活变通。这次进步的改革，体现了赋税制度的发展规律。
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