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作者： 《中国发展观察》记者 高妍蕊
日前，《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》正式公布，首都功能核心区迎来历史性新起点。
首都功能核心区控规是关系党和国家工作大局、关系北京城市发展和人民群众切身利益的大事。它历经三年酝酿，经历了政府、专家、公众多方参与，19轮精心打磨才出炉。可以说，这在首都建设和发展史上具有里程碑的意义。首都功能核心区未来要怎样建？有哪些重点任务和亮点？首都功能核心区控规对于北京的城市发展有哪些重要意义？《中国发展观察》杂志记者诚邀相关领域专家对控规进行解读。
确立北京文化建设的新高度
党的十八大以来，习近平总书记多次考察北京，提出“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个重大问题，首都建设规划由此拉开了帷幕。2017年9月，党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，北京城市发展的整体蓝图正式确立。2018年12月，党中央、国务院批复《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》，标志着北京城市副中心规划建设迈出了崭新一步，将与河北雄安新区共同建成北京新的“两翼”。2020年8月，党中央、国务院批复《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》，成为未来首都功能核心区的总纲领、总指南。
可以说，编制核心区控规在首都规划建设史上是第一次。什么是首都功能核心区？《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出，构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，其中“一核”即首都功能核心区。核心区总面积约92.5平方公里，包括东城区和西城区两个行政区。首都功能核心区的战略定位，是未来要将这“一核”建设成为全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，历史文化名城保护的重点地区，展示国家首都形象的重要窗口地区。
首都功能核心区控规一张蓝图绘制出首善之区。首都规划建设委员会办公室主任、北京市规划和自然资源委员会主任张维说，“规划深刻把握‘都’与‘城’、保护与利用、减量与提质的关系，统筹考虑了政务功能保障、疏解减量提质、老城整体保护、街区保护更新、民生改善和城市安全等六大方面。”
“首都功能核心区控规在全球世界文明体系中确立了北京文化建设的新高度。”北京市社会科学院文化研究所、首都文化发展研究中心副研究员王林生评价说。他表示，在这个规划中，未来首都功能核心区的功能得到了进一步强化。文化中心是首都四个核心定位之一，规划明确了文化中心的建设目标，即建设成为弘扬中华文明的典范地区。与《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出的强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色相比，弘扬中华文明的典范地区这一目标更具有战略高度，也是对总体规划的进一步深化，更是对未来北京作为全国文化中心建设提出的新要求。
这一要求集中体现为两个核心词，即“中华文明”和“典范地区”，体现出对文化中心的理解是在世界文明体系大宏观下审视北京的文化发展问题，不是就北京论北京，而是站在全球文明体系的高度，将北京建设成为弘扬中华文明的典范地区。这种典范内容指向具体包含首都风范、古都风韵、时代风貌。首都风范是指古都北京对中华文明精神的展示和呈现，古都风韵指古都北京对中华千年文明的传承和弘扬，时代风貌指对古都北京对中华文明的创造性发展。
老城整体保护是重中之重
规划确立了首都功能核心区的发展目标，即建设政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流的首善之区，成为纲维有序、运行高效的国家中枢，古今辉映、礼乐交融的千年古都，舒朗庄重、蓝绿环抱的文化名城，功能融合、内外联动的宜居城区，和谐宁静、雅韵东方的人居画卷。
规划指出，首都功能核心区是政治中心的核心空间载体，未来将以长安街为依托，优化中央政务功能布局，高水平服务保障中央党政军领导机关工作和重大国事外交活动举办。强化长安街沿线政治中心、文化中心、国际交往中心的核心功能。长安街是新中国发展变迁的缩影，也是中华民族不断发展、走向复兴的见证。在张维看来，中央政务功能向长安街沿线相对集中布局既是历史的延续，也是对中央政务功能的优化。
老城整体保护在北京的城市规划中历来都是重中之重。两轴统领、四重城廓、六海八水、九坛八庙、棋盘路网是老城空间格局的重要特征。首都功能核心区控规对老城保护再次予以强调，明确提出，要以更加积极的态度、科学的手段实施老城整体保护，增强首都功能核心区文化活力与魅力。具体从整体格局、历史印记、展示利用和风貌管控等四个不同层面，做出了具体详细的说明。王林生把这四个层面概括为“两个空间”。一个空间是物理空间，即加强老城整体物理空间的保护，包括范围内的各种文化古迹、遗址、园林、建筑、街巷等保护；另一个空间是文化空间，即加强老城文化的“活化”与利用，老城对中华文明的承载不应是静止和凝固的，而是开放和流动的，因此，整体保护是在严格保护老城物质空间的基础上，加强对文化的创造性转化和创新性发展，使老城从一个物理的城转化为文化的城，展示城市的人文魅力。
全程参与规划编制的北京市城市规划设计研究院院长石晓冬说，规划共明确了11类保护对象，我们要求历史文化街区的保护范围从占老城的33%，未来要提高到38%，接下来也会逐批公布历史建筑的名录，同时要精心打造10条文化探访路，体验四种文化，通过历史文化资源的展示和利用，生动讲述好老北京的故事。
在王林生看来，核心区控规的最大亮点在于“街区层面”。老城从物理空间而言，是街区的区域组合，各类古迹、建筑等都是街区这一载体的节点。控规从街区空间层面对核心区做详细规划，有助于在老城整体保护的过程中把握好保护和传承的平衡关系。
另外，规划还提出“双控四降”，让核心区逐步“静”下来，创造一流人居环境。到2035年，首都功能核心区常住人口规模控制在170万人左右，地上建筑规模控制在1.19亿平方米左右。到2050年，常住人口规模控制在155万左右，地上建筑规模稳定在1.1亿平方米左右。
规划注重改善民生、补齐民生服务的“短板”，更加强调服务品质的提升，并围绕民生“七有”“五性”作出详细安排。加强公共卫生体系建设，针对今年突如其来的新冠肺炎疫情对城市公共卫生管理发起的挑战，在此次规划中还专门增加了公共卫生体系建设的相关内容。石晓冬说，首都功能核心区控规补充了重大疫情防控机制的内容，把健康理念贯穿到核心区。
“都”与“城”发展将适当区分
核心区控规是老城保护与复兴的设计蓝图，也是立足核心区功能重组优化提升首都功能的历史性工程。作为首都建设史上的一座里程碑，核心区控规不仅是首都发展的新起点，也将对京津冀协同发展中“以首都为核心的世界级城市群”的功能定位全面带动提升。同时，对于其他城市的发展也具有重大示范和借鉴作用。
清华大学建筑学院教授、清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长尹稚认为，这次首都核心功能区规划的一大意义，在于把“都”的发展与“城”的发展做适当的区分，核心区的核心功能更突出。未来核心区主要承担最核心的国家管理职能，而北京市发展需要的各种职能，或不属于首都最核心职能部分的中央某些机构，应进行适当的疏解。
随着北京副中心与雄安新区的建设，非必要的功能将会得到疏解，核心区的环境将不会超载，交通等基础设施资源的压力也会被缓解，较为严重的“大城市病”有望得到治愈。以往一些中央资产和北京市的不动产之间的顽疾和烂账，在规划调整后将更容易解决。
王林生表示，核心区控规对北京城市发展意义是重大且深远的：第一，核心区控规赋予北京城市发展新的历史起点。新时代北京城市应有新的发展，控规的出台就是在新时代历史背景下，尤其是“两个一百年”历史交汇期的宏观语境下，明确首都功能核心区的功能定位，这对我们进一步思考北京如何推进城市发展具有促进作用。第二，明确北京城市发展新的历史要求。首都功能核心区控规的出台，解决了如何把握“都”与“城”的关系问题，是对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》中提出的“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的回应。第三，控规指明了北京城市发展新的操作路径。北京正处在疏解非首都核心功能，加快城市转型发展的历史进程中，核心区控规关注街区，它的出台为今后推进北京城市建设和发展提供了精细化和网格化的路径。
本文刊于《中国发展观察》杂志2020年第17期
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