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黄桥，地处苏北靖江、如皋、海安、泰县、泰兴等县的中心地段，是长江边、如（皋）泰（兴）公路中间的一个大镇。黄桥地区有着光荣的革命传统，抗战爆发后，这里已恢复和建立了党的地方组织，群众基础比较好。同时，盘踞桥一带之顽保安旅何克谦部，是在抗日的幌子下收编地痞流氓和京沪线溃兵发展起来的。这帮家伙勾结敌伪，积极反共，欺压人民，无所不为，弄得男人不敢行路，妇女不敢出门，当地人民恨之入骨，迫切盼望新四军去解救他们。为了开辟以黄桥为中心的抗日根据地，1940年7月下旬，遵照党中央指示，将渡江北上的新四军江南指挥部改为苏北指挥部，仍由陈毅任司令员兼政治委员，粟裕任副司令员，刘炎、钟期光分别任政治部正、副主任。
然而，新四军江南部队渡江北上的这一决定在经历了一段曲折过程后，才最终得以实施的。这是因为项英曾反对渡江北上开辟苏北根据地，在新四军发展方向上，经过近两年的探索，基本形成这样一种格局:刘少奇主张从皖东向苏北发展，他可以依靠的部队为新四军江北指挥部下属的第4、第5支队，江北游击纵队和黄克诚率领的八路军第5纵队；陈毅主张先巩固苏南，然后过长江，向苏北发展，他可以依靠的部队为新四军江南指挥部下属人马；彭雪枫领导下的6支队，后改为八路军第4纵队，倾向于巩固豫皖苏边区；项英则主张发展皖南，目前在皖的新四军部队主要是第3支队和军部直属队主席和总理与刘少奇和陈毅的想法基本相同，那就是向北发展，力争苏北。但这时国民党顽固派还没有盯上皖南，而且从长远战略着想，中共中央认为在力争苏北的情况下，也可以在皖、浙、赣三省边界留条退路。
1939年2月底，总理到云岭新四军军部指导工作时，在3月6日的新四军军分会会议上，总理作了关于《目前形势和新四军任务》的报告。总理分析了新四军面临的有利条件、困难及克服办法，并提出了新四军的战略方针和任务：我们在江南敌后地区确定发展方向，有三个原则：哪个地方空虚，我们就向哪个地方发展。哪个地方危险，我们就到哪个地方创造新的活动地区。哪个地方只有敌人、伪军，友党、友军较不注意，没有去活动，我们就向哪里发根据过去三年游击战争的经验，我们认为，现在跟民族敌人作斗争的时候，大江南北展。这样可以减少摩擦，利于抗战。游击根据地的创造是完全可能的。
尽管敌人封锁严密，只要我们能够深入广大的群众，善于进行游击战争，我们就不会让敌人完全占领这个地区。根据这三条原则，总理又明确提出新四军今后活动方针的三句话、十四个字，即:向北发展，向东作战，巩固现在阵地。向北发展:抽调部队过江，把江北发展成为具有战略意义的根据地。向东作战:出击沪宁地区，在国内外造成巨大影响。巩固现有阵地:新四军皖南军部和茅山根据地要不断巩固、发展，也即是“向南巩固”。这是总理对全局形势的深刻洞察，也是对新四军发展的高瞻远瞩，这与主席的要求相吻合。
4月，中共中央指示东南局:华中是我党发展武装力量的主要地域。6月，主席指示东南局:必须大力发展华中的游击战争。11月，中共中央重申:整个江北的新四军应从安庆、合肥、怀远、永城、夏邑之线起，广泛猛烈地向东发展，一直发展到海边，不到海边，绝不停止。1940年1月14日，项英主持召开了东南局和新四军军分会联席会议，讨论并决定对江南新四军的方针。项英认为应该向南发展，而且立足点是皖南。他主张，南方各省在政治与群众基础上均有利于新四军发展，在战略上北方必须有南方之配合，因此南方在可能发生突然事变时应有一支军队作核心，来团结与领导南方各省武装与群众的斗争。
会议认为:“皖南环境北渡较困难”，应由“江南大力争取苏北，来配合江北与华北打成一片，在战略上力争华中优势”。“因此，皖南与江南组成两个独立作战单位，在不影响争取苏北条件下，由江南加强皖南力量”还应“加强在苏（州）、（无）锡一带.1939年4月，陈毅与项英在一起。项英对于执行中央关于新四军“向南巩固、向工作”，使“部队求得人枪款之解决”。
中共中央明确指示，新四军向北发展是主方向，向南是次要方向、是留退路，但项英把整个主次关系颠倒了。之后主席和王稼祥又联名给项英和叶挺发来电报，叮嘱道:甲、你们主要出路在江北，虽已失去良机，但仍非力争不可。乙、须秘密准备多数渡江，为紧急时用。1940年2月10日，中共中央军委根据中共中央2月1日的《决定》，对全军的战略部署，下达了更为明确、具体的指示:“八路军、新四军的当前战略任务是在粉碎敌人‘扫荡’，坚持游击战争的总的任务下，扫除一切投降派、顽固派的进攻，将整个华北直至皖南、江南打成一片，化为民主的抗日根据地。……
陈毅猛然发展苏北坚决肃清反动，建立政权，扩大军队2万至3万，巩固根据地；尤其江南，可一直发展至京沪、泸杭、苏嘉三路全线，并越过淞沪线，直达海边……”鉴于中共中央的反复指示和陈毅的苦言相劝，项英也开始对向北、向东发展有了很大兴趣。
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