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来源于 《财新周刊》 2017年第39期 出版日期 2017年10月09日停滞多年之后，港口整合在自上而下的推动下得以破冰，但各方利益博弈依旧《财新周刊》 文 财新记者 孙丽朝 “整合”已然成为近两年港口行业的关键词。2015年8月，浙江省开始整合全省沿海港口及有关涉海涉港资源和平台；2016年12月，《海南省港口资源整合方案》发布，提出将通过政府推动对区域内港口企业资产的重组，形成统一的港口企业集团；2017年5月，江苏省港口集团有限公司正式挂牌成立，江苏省属港航企业以及南京、连云港、苏州、南通、镇江、常州、泰州、扬州等沿江沿海8市国有港口企业并入该集团；2017年6月，北方的辽宁也提出，计划在大连港集团和营口港集团基础上设立辽宁港口集团，实现辽宁沿海港口经营主体一体化。 尽管面临各方复杂的利益博弈，但作为一个“命题作文”，各地整合之风不断兴起。财新记者统计，到目前为止，广西、浙江、江苏、辽宁和海南等省份已组建省级港口集团，湖南，福建、广东及京津冀等均提出整合区域内港口资源的想法。在政府和市场的双重推动力下，越来越多的千亿级港口集团成立，一省一港口集团的格局初现端倪。 未来，如何平衡各港口利益，跨区域港口整合如何破局，如何整合众多业主码头，两大央企招商局集团和中国远洋海运集团有限公司（下称中远海运）将在港口竞争中发挥怎样的作用，都将在这轮整合大潮中逐步解答。各地开启整合 今年8月，全国拥有港口资源的18个省均接到交通部下发的《关于学习借鉴浙江经验推进区域港口一体化改革的通知》（下称《通知》），《通知》称：浙江一方面以市场为导向，以资产为纽带，组建省海港集团，设立产业基金，搭建投资运营平台，推进港口资源整合；另一方面，省级成立海洋港口专门机构，破除体制机制障碍，强化规划引领，有力地落实了相关改革举措。 江苏、辽宁、海南等地公布的港口整合思路，基本都学习和延续了浙江省“政府引导+市场主导”的这一改革模式，将全省主要港口合并在一家省级港口平台公司内，然后将省内港口资源统一规划、建设、管理，发挥港口资产的协同效应。 交通部和各省一系列动作的背后，是当前港口行业大而不强、产能过剩、盈利下降等问题的凸显。 2000年之前，我国港口由交通部和地方双重领导，大部分港口规划、建设、价格以及经营业务等都以中央管理为主，这就导致了地方政府在港口投资和建设上缺乏积极性。 “当时的情况是，我国外贸处于快速发展时期，港口建设却远远跟不上，港口能力缺口非常大。当时交通部下决心要加快港口建设，首先要做的就是调动地方政府的积极性。”一位不愿具名的港口专家表示。 2000年，中央开始逐步将港口管理权由交通部下放到地方。2001年12月26日，国务院发布《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》，要求在2002年3月底前完成港口的下放工作。且要求港口下放后，实行政企分开，港口企业不再承担行政管理职能，成为自主经营、自负盈亏的法人实体。 此后，“城以港兴，港为城用”的理念成为地方政府的共识，许多地方政府倾全省全市之力发展港口，港口建设掀起高潮。但由于缺乏统一规划，重复建设、同质化竞争问题也日益严重。 交通部公布的数据显示，港口权完成下放的第二年，2003年，全国沿海港口建设完成投资240.56亿元人民币，比上年增长73.8%。“十五”期间，全国沿海港口建设共完成投资1323亿元，是“九五”期间的2.7倍；相继建成投产集装箱、原油、矿石、煤炭等专业化泊位673个，其中万吨级及以上泊位312个，新增港口吞吐能力10.67亿吨。在“十一五”，新增港口吞吐能力达到19.67亿吨，“十二五”又升至23.2亿吨。 港口建设一路高歌猛进的同时，沿海港口的吞吐量增速开始下滑，交通部2016年5月发布的《水运“十三五”发展规划》指出，“十二五”沿海港口货物吞吐量年均增长7.5%，较“十一五”放缓6.4个百分点。“十三五”期间外需、投资对水运需求增长的拉动强度明显减弱，水运需求进入中速增长阶段。预计2020年沿海港口货物吞吐量为115亿吨，年均增长4.1%，增速较“十二五”再明显下降。 上海海事大学教授徐剑华表示，2008年前后，港口吞吐量增速放缓，港口建设步伐却依旧很快，港口间竞争进一步加剧。尤其环渤海和东南沿海部分地区，港口形势已从原来的压船、压港转为严重的产能过剩，港口企业盈利能力下降。 重重压力下，港口价格战不绝于耳。“2015年，环渤海六大港口煤炭设计通过能力为7.43亿吨，实际下水量仅为5.60亿吨，设计能力远高于运输数量。”一位河北港口集团人士表示，2015下半年到2016年上半年，为了抢夺货源，黄骅港、秦皇岛港、京唐港、曹妃甸港等互相压价，不断降低港口作业包干费，“你降一块，我就降两块”，最后导致大家都亏本。一吨煤炭作业成本至少在17元以上，但2016年最低时，曹妃甸港曾将港口煤炭作业费降低至13.5元，周边其他港口只能跟着降。 类似情况还出现在辽宁。有大连港人士向财新记者介绍，近十年来，在地方政府推动下，大连港与营口港的主导港地位之争一直未断，两个港口在投资和建设上暗自较劲，最终导致基础设施重复建设、恶意压价、争抢资源等情况。面对严峻的形势，辽宁省于2006年最早提出港口资源整合，也曾前后形成四个不同模式的整合方案，但步伐缓慢。 2010年年底，交通部水运局副局长智广路表示，“十二五”时期，要从整合港口资源等方面引导港口业转型，鼓励以企业为主体、以资本为纽带，通过联营、入股和兼并等市场化方式对港口资源进行整合。 2011年11月，交通部出台《关于促进沿海港口健康持续发展的意见》，明确提出防止港口出现过度超前和低水平重复建设，稳妥推进港口资源整合，鼓励以优势港口企业为主，采取合资合作、兼并重组等多种形式实施企业间资源整合，优化港口资源配置。 此后，国务院、交通部多次要求各地优化港口总体布局、推进港口资源整合。河北、福建等部分区域也陆续推出一些小的整合举措，但直到2015年之后，大范围的港口整合才正式开始。 “各地和交通部提出港口整合有很多年了，但到现在才是大范围实实在在地进行，实际上各省没有太强的积极性去整合，现在是国家层面推动，所以才会有所突破。”瑞银证券交通运输及基础设施行业分析师徐宾认为，决策层推进港口整合，主要是为了节省成本和控制过剩产能，希望通过整合实现区域内各个港口之间协同发展。 物流沙龙联合创始人潘永刚表示，近两年港口整合推动力较大，主要有两方面原因：一是国企改革加速，各主要港口多为地方国资委控制，这轮改革中也成为先锋；第二是当前港口行业的严重过剩，倒逼各地不得不进行改革，在浙江完成整合后，各地又从区域竞争角度，加速了整合之路。分歧明显 尽管有了整合的推动力，但经过10多年的建设与发展，港口与城市发展已经融为一体，必然给整合增加了难度。 上述不愿具名的港口专家表示，许多港口都是地方政府的优质资产，在整合过程中涉及的利益主体甚多，各方博弈尤难平衡，港口股权结构简单的省份整合相对容易，复杂的省份及区域间港口整合难度更大。 2017年7月，交通部和天津市、河北省联合发布《加快推进津冀港口协同发展工作方案（2017—2020年）》，标志着津冀区域港口整合的启动。在港口功能分工上，《方案》提出，打造天津港综合性门户枢纽，以集装箱、商品汽车滚装和邮轮运输为重点，加快现代港航服务要素集聚，提升航运中心功能；河北港口以大宗物资运输为主，大力拓展临港工业、现代物流等服务功能，与天津港错位发展、有效互动。 实际上，天津港和河北各个港口在执行这一分工上，都没有太强的积极性。天津港（集团）有限公司（下称天津港）人士称，天津港的目标确实是做大集装箱和邮轮运输等业务，但大宗货物运输也不能放弃。“天津港毕竟是北煤南运的一个通道，如果大宗散货完全不让我们做了，那国家能源安全将会受到影响。天津港集团正在按照天津市政府要求制定发展规划，未来会对煤炭、矿石等散货运输设定一个上线。” 从集装箱发展角度，天津港希望能与河北各港口有更多合作。“上海港作为全国集装箱吞吐量第一大港，有个很大的优势就是周边港口带来的中转货源占比非常大。天津港的集装箱货运量中，中转货占比很小，从津冀港口协同的角度，我们希望把河北各个港口的集装箱中转过来，原来陆路运输的集装箱都通过海运来完成。”上述天津港人士表示。 但河北省的各港口都希望天津港能尽快放弃散货运输，将散货资源给周边港口，与此同时，自身可以趁与天津港合作的机会做大集装箱业务。 沧州渤海津冀集装箱码头有限公司（下称沧州渤海津冀）人士表示，尽管集装箱业务一直在亏损，但为了带动区域发展，沧州市每年都给港口企业一定的补贴，支持企业发展集装箱业务。 “河北省对秦皇岛、黄骅港和唐山港（包括京唐港区和曹妃甸港区）的定位都是综合贸易大港，各市地方政府对此也是大力支持，如果没有大量集装箱业务，就不能算做综合大港。不可否认，交通部对津冀港口差异化定位是有一定道理的，但现在大家都想做大市场，如果放弃一块业务，以后就很难再拉回来。”上述河北港口集团人士表示。 在这一背景下，现在谈如何整合津冀港口还为时尚早，当前的重点是根据《方案》协调津冀各方，别再你建你的，我建我的。“尤其是我们这样跨行政区的港口整合，不可能跟浙江一样，省政府一纸文件就能把宁波舟山港合并。”上述天津港人士认为，津冀两地的整合，现在比较明晰的渠道是依靠资本去整合，互相投资，但肯定也需要高层的推动，仅靠两地政府和几个港口的力量是远远不够的。 即便是股权结构相对简单的浙江省港口整合，也经历了较大的阻力。舟山港内部人士向财新记者表示，与宁波港整合，一开始舟山港并不愿意，因为舟山港一直在筹划IPO，且已经过会。“后来省里进行了一些协调工作，包括承诺两港合并后，浙江省将投资2000亿元用于包括港口建设在内的舟山群岛新区的开发”。 “整合前，各港口对自身未来发展都有长远要求，这些要求体现的是当地政府意志，可能与整合思路矛盾。又因为各港口属于不同城市，整合后GDP和财政收入如何划分，关系地方利益。所以整合过程中必然会出现一些阻力。”国内一家大型船务代理公司江苏分公司人士表示，港口整合涉及多年形成的复杂利益链条，关系到不少人的位置和票子，利益博弈复杂。 交通部在介绍浙江省经验时也提到，浙江既加强统筹协调，组建省级港口集团，上收管理权限，实行按股比分红权与经营决策权的分离，整合相关地市港口资产，又充分调动地方发展港口的积极性，维护地方现有利益，做到“三个保持”——保持各地港口企业注册地、股权和税收关系不变；保持重点项目推进力度不减；保持港口对各地经济发展支撑力度不仅不减反而得到加大。 但一些其他省港口人士指出，这需要省一级有足够的财政底气。业主码头难题 除了行政上的阻力，港口股权结构分散以及业主码头（相对于国家、政府建设的码头，由企业、个人投资建设的码头）的存在，更增加了整合难度和成本。 以江苏为例，尽管江苏省属港航企业以及南京、连云港、苏州、南通、镇江、常州、泰州、扬州等沿江沿海8市国有港口企业已整合并入江苏省港口集团，但实际上这些市属国有港口企业占本地港口货物吞吐量的比例大都在50%以下。以南京港为例，2016年南京港的总吞吐量是2.17亿吨，其中，南京港口集团的吞吐量为1亿吨。南京港存在较多大型央企投资的业主码头，大量货物吞吐量为业主码头贡献。 与之类似的还有京津冀地区的唐山港曹妃甸港区、黄骅港。曹妃甸港区码头企业众多，目前已建成投产运营各类泊位82个，码头投资方涉及本地系、河北港口集团系、其他业主系等，其中央企投资方包括国家开发投资公司、华能集团、中石油、中石化等。 河北省另一个港口黄骅港，也有多家投资主体。上述沧州渤海津冀公司人士表示：“中国的许多港口都只是一个地理概念，实际上，这些港口背后都不止一家公司投资，如黄骅港，有秦皇岛港股份有限公司旗下的沧州渤海港务有限公司、神华集团和河北省共同投资的神华黄骅港务有限责任公司、河北港口集团控股的沧州黄骅港矿石港务有限公司、河北钢铁集团控股的沧州黄骅港钢铁物流有限公司、秦皇岛港股份有限公司和渤海津冀港口投资发展有限公司合资的沧州渤海津冀集装箱码头有限公司等，至少五家码头投资公司，同一港口的不同码头投资主体不同，码头与码头之间竞争激烈。” 无论是河北港口集团还是天津港，对于整合河北这些散乱的码头都未能给出一个明晰的路径。“在混乱的港口背景下，谁都不想吃亏，谁都想做主，很不好协同。大家都不愿意放弃地盘，因为放弃地盘意味着你已经落后人家一步了。”上述河北港口集团人士表示，这些业主码头的存在，增加了整合难度，即使业主码头愿意溢价出售，也将大大增加整合成本。像南京港、曹妃甸这样，很多业主码头投资方是央企，整合难度非常大，此前中国从没有这类港口被成功整合的案例，“这些央企投资码头的目的是为了服务其煤炭、钢铁等产业发展，没有出售的积极性，省级政府无力协调这些央企，中央层面也不太可能一家家要求这些央企必须被整合”。一省一港口集团格局初现 虽然博弈重重，在政府和市场双重作用力下，当前各地港口整合进程已经铺开，未来格局也初现端倪。 “浙江省港口整合经历两年时间，辽宁省今年6月开启整合，目标是2018年年底前完成。类似津冀这种区域港口整合，用时会更久。”上述港口专家表示，未来基本上会形成一省一家港口集团、区域内各港口集团互相协作竞争的格局，不过港口新建和扩建产能将会比以往理性，重复建设和恶性竞争将会减少。 徐宾认为，中国港口整合有利于提高与全球船公司的议价能力，进而带来港口企业利润提升。瑞银证券对主要港口进行了测算，如果提价10%，利润的影响在20%以上。 但上述国内大型船务代理公司江苏分公司人士认为，较大幅度的价格上涨难以出现，因为许多港口相关的收费都是政府定价，而市场调节价所涉及的货种都是已经形成充分市场竞争的货种（如煤炭、铁矿砂、钢材、化肥等），其价格未来最多规避掉此前各港的恶性压价，回归合理价位。对于较为新兴的运输方式（如集装箱等）及未来的新业务模式（如基于港口核心资源的电子商务和综合物流新产品、新服务等），预计可能会出现价格上涨，但在整个港口收费价格体系中应该不会成为主流。值得一提的是，在港口整合过程中，中远海运和招商局两大航运央企身影也不断出现。 6月10日，招商局与辽宁省政府签署《港口合作框架协议》，将在投资控股辽宁港口集团的前提下，进一步整合省内其他港口经营主体。 招商局控股子公司招商局港口控股有限公司（下称招商局港口，00144.HK）是我国最大的港口运营商，其码头业务覆盖珠三角、长三角、环渤海湾、厦门湾经济区和西南港区。中远海运也在国内张家港、连云港、南京港等十多个港口进行投资。 行业自媒体“港口圈”CEO周丹君表示，未来港口格局中，不仅是各个省级港口集团的竞争，也是招商局和中远海运的竞争，招商局的投资策略更倾向于港口及其背后的产业，中远海运则将重点放在拓展海上贸易通道，加强港航联动，虽然策略和目的不同，但双方在港口布局上的竞争之势已现。■
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